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银行设立政府引导基金子基金的实践和思考

PPP头条2018-07-07 06:57:51


来源:清华PPP研究中心

作者:尹昱


摘要:去年以来,河南、重庆、江苏和山东等省市政府陆续设立了政府引导基金,政府通过引导基金对专项子基金出资并与社会资本组成专项子基金,再投资于地方经济建设。商业银行具有资金募集的天然优势,成为设立引导基金子基金的重要参与者。本文总结了银行设立和运作引导基金子基金的案例,并提出了基金运作存在的问题。

一、  秦川建设发展基金设立背景

陕西省政府引导基金是由省政府出资设立,并按市场化方式募集并运作的政策性基金,引导基金为母基金,资金来源为财政出资。2015年8月,省政府决定设立总规模800亿元的省建设投资发展基金,其中政府引导基金出资80亿元,吸引银行等金融和社会资本出资720亿元,实现基金10倍的放大效果,该基金拟在3年内分批落实到位。根据省政府和财政厅授权,陕西省财建投资公司作为省政府确定的省级股权投资引导基金管理机构,承担省级政府引导基金管理职能。引导基金实行母子基金两级架构,陕西省财建投资公司管理多家引导基金,代表省政府履行对子基金的出资人职责,组织发起设立专项子基金。陕西财建投资公司向各子基金派出代表,进行市场化投票。

2015年,省建设投资发展基金首批200亿元的子基金面向社会公开招标,采用公开征集、公开竞争的方式选聘基金管理机构,由中标基金管理机构负责子基金募集与投资运作。为积极支持地方经济建设、密切与地方政府关系,按照《陕西省建设投资发展基金参股子基金征集公告》,交通银行积极参与投标。交行联合深圳关中投资管理有限公司提出子基金设立方案,拟与深圳市关中投资管理公司共同发起设立秦川建设发展基金。交行发挥商业银行资金募集和风险管理能力强的优势,从几十家省内外申请机构中脱颖而出,一举中标建设投资发展子基金,基金拟定名为秦川建设发展基金。


二、秦川建设发展基金设立及运作情况

基金规模及出资比例。秦川建设发展基金类型为有限合伙 基金,基金规模不超过100亿元,基金注册地在省会西安市。深圳关中投资管理有限公司担任普通合伙人和基金管理人,负责基金日常管理,履行普通合伙人职责,并对基金债务承担无限连带责任。陕西关中投资管理有限公司出资1亿元,占基金份额的1%;基金管理费不超过0.1%/年。交行理财资金通过交银资本有限责任公司设立资管计划,作为优先级有限合伙人出资84亿元,占基金份额的84%;渭河建设投资有限公司作为次级有限合伙人出资5亿元,占基金份额的5%;陕西省财建投资公司作为次级有限合伙人LP2出资10亿元,占基金份额的10%。基金期限为10年,到期若需延期则报原审批机构审批,基金架构图如下:                                                          


秦川建设发展基金运作模式:秦川建设发展基金实行所有权、管理权和托管相分离的管理体制,由基金管理机构深圳关中投资管理公司按照市场规则管理。陕西省有关部门将各级政府推荐的项目建成行业投资项目备选库,推荐给基金管理机构,由其自主进行市场化投资决策。引导基金陕西省财建投资公司作为次级有限合伙人出资,委派代表参与秦川建设发展基金项目投资决策,对秦川建设发展基金管理机构日常运营进行监管,但不干预秦川建设发展基金具体运作和投资项目确定。秦川建设发展基金以债权或股权与债权相结合的方式对项目进行投资,下边按照基金运作募投管退四个环节进行阐述。

1.秦川建设发展基金募集方案。交行理财资金通过交银资本有限责任公司设立资管计划,基金总募集规模为85亿元,发售对象为合适的机构和个人投资者。基金分期发行,根据具体项目情况确定发行期限;投资者预期收益参考每期基金发行时的市场利率,以总行(分行)理财产品资产池的投资预期收益为准或与具体投资机构协商确定。

目前总行已批准设立秦川建设发展基金,首期基金以股权方式作为社会资本方和汉中城建投资公司共同发起设立项目公司,用于汉中城市基础设施和市政公用事业项目建设。为了降低资金成本,首期发行方式采用置入总(分行)理财产品资产池取得资金,期限不超过10年。以首期基金投资项目为例,汉中城建投资公司项目中基金的总收益为6.5%,汉中城建投资公司按年支付资金收益,为优先级有限合伙人分配预期投资收益。各参与机构收费标准如下:


为了保障理财产品持有人的利益,要求次级资金先于或同步于优先级资金到位。

2.基金投向和投资决策。《秦川建设发展基金合伙协议》规定基金投资范围限于陕西省境内投资基础设施和市政公用事业项目,已建成的基础设施或已有公共服务项目也可以投资,投资基础设施和市政公用事业的额度不低于基金认缴出资总额的80%。同时还要求基金主要投资方向及投资项目符合国家宏观调控及产业政策导向、符合银行信贷政策;投资项目的行政审批要件合法合规,还款来源较为稳定且可完全覆盖债务本息。对于政府主导的各类PPP项目,实际最终还款人均为各级政府财政,主要考虑实际还款人即政府的还款能力。政府需将PPP项目的负债及还款计划全部列入每年预算,成为政府需要偿还的一类债务。同时合伙协议也规定了基金不得从事担保、抵押以及投资于股市等投资限制。

基金投资方式。根据《秦川建设发展基金合伙协议》规定,投资方式为以债权、股权与债权组合等方式进行投资,可根据不同项目及客户实际情况灵活设置投资方式。基金投资策略为兼顾风险性、收益性和流动性。在期限配置上,基金将根据投资人对流动性的要求,积极进行短中长期配置。在资产配置上,不低于80%的基金资产投资于基础设施和公用事业,其余资产可投资于陕西省内其他产业项目,以平衡基金收益。

投资决策机制。秦川建设发展基金设立投资决策委员会(“投委会”),投委会为合伙企业投资决策机构,职权范围包括审议决策合伙企业的对外投资、投资退出等。投委会设委员5名,陕西省财建投资公司推荐代表1名,渭河建设投资公司推荐代表1名,交银资本有限责任公司推荐代表1名,深圳关中投资管理公司推荐代表2名。交银资本有限责任公司作为银行理财资金的通道方在投委会中代表银行的权利和义务。根据投委会议事规则,投委会全部议案的表决须经全体委员一致通过后方为有效决议,此即明确各方对均有一票否决权。银行内部对基金单笔投资事宜逐个进行审批,经审批通过后,项目投资方可报基金投委会,最终投资决策由基金投委会决策,引导基金监督合规性。

3.加强投后监管。首先加强资金管理,基金资金由交行进行托管,负责资产保管、资金拨付和结算等日常工作,每季度向基金公司提交监管报告。其次加强基金投后监管,制定基金投后管理办法,基金管理机构每季向引导基金公司报送专项基金运行情况及相关报表,引导基金公司动态监控基金及投资项目运行情况。

4.明确基金存续期限,市场化方式退出。秦川建设发展基金存续期10年,存续期满后按照合伙协议约定由基金投委会根据市场情况选择退出方式,可以是项目公开上市、第三方受让、回购,或者是到期清算。基金整体及单期的退出方式为代表政府还款或回购的主体逐年或一次性还款。由于该秦川建设发展基金投资的项目均为政府主导的基础设施和市政公用事业,实际还款人均为各级政府财政。根据PPP项目管理办法,政府需将PPP项目的负债及还款计划列入每年政府预算,并纳入政府一类债务,从而为基金退出提供还款保障。  

在基金退出顺序上,优先级有限合伙人先行退出,其次是次级有限合伙人渭河建设投资公司,再次是引导基金,基金管理机构最后退出。次级基金份额对优先级有限合伙人出资的资本金及收益提供优先偿付保障。

三、秦川建设发展基金进展情况

目前秦川建设发展基金已经完成基金合伙协议签订、名称预核准等工作,基金设立和首期项目投资、额度申报申请已同步通过总行审批,待总行正式批复下达后,即根据审批结论及申报方案要求,落实各项基金设立及投资的前提条件。下一步将申请引导基金出资并进行出资协议谈判,开始募集资金、验资等工作,进展签署合伙人协议,申领正式营业执照等,完成基金设立并开始投资运作。基金从全省政府项目库中筛选出10个项目进行尽职调查,已经现场与4个较成熟项目达成初步投资意向,初步商讨投资价格、投资协议等投资细节,作为子基金第二期的储备项目。

四、秦川建设发展基金设立的经验和体会

从2015年8月份开始与政府初步接触,经过半年的实践, 取得一些成功经验,在基金运行中也发现一些不足,需要政府和社会资本在以后的工作中改进,以便更规范地发展政府引导基金业务。

1. 发挥各自优势,共同做大基金业务。对地方政府来说,引导基金将财政专项资金集中起来,变过去行政性分配为市场化运作,带动更多的社会资本投入地方经济建设。但在目前经济下行时期,成立引导基金不难,难在引导基金的落地—即引导基金子基金的资金募集。大型商业银行参与子基金,有助于政府引导基金尽快落地。对于银行来讲,比起产能过剩的工业企业项目,大部分政府项目风险基本可控,回报长期稳定,是银行理财资金不错的资产配置。参与省政府发起的政府引导基金,比单独发起基金也更容易获得总行批准。参与引导基金能够有效扩大银行的市场份额、增强盈利能力,还能密切与地方政府的关系。因此政府和银行双方形成合力,能迅速做大基金。

2.政府追求高杠杆和银行防范风险之间有矛盾。政府要求引导基金有较高的放大倍数,加上招标时竞争激烈,使得子基金中次级和优先级比例普遍超过1:8,期限要求长达20年。按照总行要求,银行为同一项目提供的所有资金(含各类权益性及债务性资金、包括理财资金及贷款资金)原则上不超过项目总投资的75%;次级有限合伙人以股权形式出资比例及项目自有资金合计应不低于国家规定的各行业新建项目资本金比例,期限一般控制在10年。这就造成了子基金在设立和投资环节的困难,政府设计引导基金时应更多地考虑市场据的反应,适当降低引导基金的过高杠杆比例。

3.政府引导而不主导,处理好政策性和盈利性的矛盾。政府引导基金是政策性基金,而社会资本追求的是资金安全和收益。目前政府引导基金政策规定和制度设计的行政化色彩仍较浓厚,对专项引导基金的投资方向限制较多。引导基金强调体现地方政府的调控意图及对事关地区发展的重大项目进行投资。而政府推荐的基础设施和公用事业项目,由于投资大、盈利低且投资回收期长,社会资本参与热情不高。在项目选择上,应充分发挥基金管理人的专业优势,引导基金避免干预基金管理团队的投资决策,真正坚持基金市场化运作,促进政府引导基金健康规范发展。



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