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河南拟设千亿级PPP基金 政府背景基金风起云涌 总规模或超4000亿!

华景项目咨询2018-09-13 09:50:57

来源:大河报

作者:万军伟

规模数千亿 政府类基金风起云涌

河南省正在紧锣密鼓制定的河南省基础设施、战略新兴产业、现代服务业三只产业投资基金,预计河南省基础设施投资基金300亿元,后两只基金规模分别100亿元。

这三只省级投资基金,将依托省级政府投融资公司,整合省财政预算内资金、专项建设资金等各类财政性资金,以及行政事业单位国有“四资”、国有企业从一般竞争领域和产能过剩领域退出的国有资本等政府性资金,发起设立。基金将广泛吸引各类社会资本参加,面向社会招聘人才组建专业化管理团队,进行市场化运作。

在此之外,为了推动PPP建设,河南省投资集团正在筹备一个千亿级的投资发展基金。

河南省住建厅一位人士最近透露,在省住建厅2015年全省建筑业工作要点中,同样提出了“推动建立由我省龙头企业发起、金融机构参与的河南省建筑产业基金,解决融资难题”。

事实上,短短一个多月内,政府类基金设立的消息,此起彼伏。

4月15日,中原航空港产业投资基金管理有限公司成立,负责募集国家发改委批复的全国第三、河南首只超百亿元产业投资基金——中原航空港产业投资基金,基金规模300亿元。

4月9日,河南省财政厅传来的消息显示,河南省将启动省级财政性涉企资金基金化改革试点,试点将首批设立先进制造业、现代农业、科技创新、文化产业等4支政府性产业发展基金。

今年3月16日,国家发改委下发了《关于河南省铁路产业投资基金筹备的批复》,同意开展河南省铁路产业投资基金的筹备工作,据称,该基金规模为300亿元。

而早在今年年初,河南省新型城镇化发展基金设立的消息,曾经备受瞩目。今年1月,河南省政府与中国建设银行、交通银行、上海浦东发展银行正式签署协议,共同设立了总规模为3000亿的“河南省新型城镇化发展基金”。

除了省级各类政府型基金,不少省辖市政府同样盯向了各类投资基金的消息。比如去年10月14日,郑州市政府称将设立产业发展引导基金,首期规模10亿元。同期,中逢昊基金与平顶山市政府联合成立5.5亿元政府引导基金,用于支持该市高新技术产业的发展。


据不完全统计,目前获批或正在筹备的政府类基金总规模,有望达到4000亿。

引导类VS发展类 财政资金“基金化”时代

纵观河南省具备政府背景的各类投资基金,大体可划分为引导类基金和发展类基金。

所谓政府引导基金,是指由政府出资,并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本,不以营利为目的,以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金,以支持创业企业发展的专项资金。

比如河南省股权投资引导基金运作模式,是采用参股等方式与社会资本共同发起设立新的创业投资企业和产业投资基金,以及认购现有创业投资企业和产业投资基金新增股份、投资份额,集中投资于高成长性制造业、战略性新兴产业等领域,对盈利性强的高新技术产业化项目给予优先支持。

2014年,河南省股权投资引导基金主要投资河南高创装备制造创业投资基金、郑州华祥创业投资中心、河南创投新材料创业投资合伙企业等,在各个基金2.5亿到3亿元不等的总规模或首期规模中,政府引导基金参股0.5亿或0.6亿。

据不完全统计,目前省内成立的各类政府引导基金,规模大多不超过10亿元。

近年以来兴起的政府类基金,以发展类基金居多。这类基金规模相对更为庞大,动辄百亿。

比如已经获批的中原航空港产业投资基金、河南省铁路产业投资基金,以及河南省正在酝酿成立的省基础设施、战略新兴产业、现代服务业三只产业投资基金,今年年初的河南省新型城镇化发展基金,河南省财政厅启动省级财政性涉企资金基金化改革试点首批设立的先进制造业、现代农业、科技创新、文化产业等4支政府性基金,则可归为发展类基金。

发展类基金的投资方式也是多样,比如中原航空港产业投资基金,300亿元基金将发挥种子基金的功能,通过杠杆效应吸引超过2000亿元的各类资金共同投入到航空港实验区建设中。投资模式主要以“债权+股权”、私募股权投资方式等。再比如河南省铁路产业投资基金,计划首期募资50亿,募集资金65%用于我省铁路项目出资,35%用于铁路沿线“一站一城”土地开发等其他高收益项目。

政策生变,杠杆效应VS投融资变道

政府型基金,缘何近期突飞猛进?

以河南省启动省级财政性涉企资金基金化改革试点为例,有利于进一步简政放权,充分发挥政府研究产业发展方向、科学编制行业发展规划的职能,把具体支持项目选择权归于市场,使市场在配置资源中起决定性作用,较好地实现政府作用与市场作用的有机结合。

通过“直接变间接、无偿变有偿、资金变基金”引导和扩大社会投资,充分发挥财政资金的杠杆作用,可以更好地实现政府调控目标,同时也强化了财政资金的激励效应,提高财政资金的使用效益。(关注“投实”,在微信对话框回复“财政资金”收看《河南省启动财政资金基金化试点设制造业农业科技文化4支基金 全文》)

一个大的背景是,党的十八届三中全会明确提出,“积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置”。国家《深化财税体制改革总体方案》提出,“对竞争性领域专项逐一甄别排查,凡属‘小、散、乱’以及效用不明显的坚决取消,其余需要保留的也要改进分配方式,引入市场化运作模式”在实践中,创新政府资金扶持方式、发挥财政资金的杠杆效应和引领作用,提高投资项目选择的市场化、专业化水平,集聚社会资本,激发民间投资活力等,都成为政府类基金成立的重要原因。

不过,政府类基金成立的另一个重要背景,还在于投融资的需求。


去年10月,国务院“43号文”也即《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台。按照43号文规定,地方政府将只能通过两种渠道举借或者化解债务:一是通过省级政府发债;二是通过PPP模式剥离政府债务。各地政府仍然面临巨大的资金压力。

为了绕开43号文对政府部门及城投平台的举债限制,以设立基金的融资模式活跃度正在大幅跃升。(关注“投实”,在微信对话框回复“基金”收看《地方政府的新融资模式:“城投债”变身“城镇化基金”》)


比如河南新型城镇化基金,这只城镇化基金将“突破传统信贷模式和政府投融资平台运行方式的约束”,搭建“金融机构巨额理财资金”投向新型城镇化的“高效通道”。

相比过去地方政府通过城投平台举债缺乏约束,此种基金运作模式,意味着从省级政府主管部门和银行两个维度进行举债约束,“是一个非常大的进步”。由于资金来源主要为银行理财资金,成本较过去亦有大幅下降。

市场化运作能否落地,考验政府类基金效果

对于政府类基金,业界如何看待?

政府类基金,一定要交由专业人士运作,要让市场化运作真正落地。如果顶层设计和操作方案不合理,政府之手干预基金运营,如一些不应该得到资金的企业得到了资金,项目评估失准,最终可能会好事变坏事。

“政府类基金的成败和效果好坏,取决于三点。第一,人员组成上,要有专业团队。第二,政府作用要定位引导,而并非主导。第三,决策由专业团队决定,政府不能越俎代庖。”

政府类基金的优势是,由于政府是产业政策的制定者和决策者,能够较好地把握产业发展方向,掌握发展情况,在投资方向上不会发生“信息不对称”的问题。但要避免出现国有企业的通病——所有者缺失,投资者的利益缺少一个负责任的代表,使“内部人控制”更容易发生。其次,要避免委托人(即政府)的“廉价投票权”,对基金管理人缺乏有力的外部约束,带来代理人的“道德风险”。最后,避免政府干预基金,使其投资于与政府关系密切的企业或项目,从而导致“权力寻租”行为。

省内多数政府类基金在运作模式制定上,强调市场化和专业团队的作用。尽管如此,纸上条文能否在操作中真正落地,考验政府类基金的效果与成败。