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政府出资产业投资基金的若干“个性”

授米2018-06-12 08:33:38


来源:郑丽萍律师团队

作者:庞艳飞

政府出资产业投资基金,简单来说即是有政府出资的私募股权投资基金(含创业投资基金),可以是政府独立出资设立,或者是政府与社会资本共同出资设立。该类私募基金的设立除了要符合基金业协会有关规定外,因其特殊的财政资金背景,财政部、国家发改委亦发布了相关规范,这使得该类基金被烙上了明显的“个性”。


一、设立中的“个性”


(一)前置审批和预算管理

政府投资于基金的财产属于财政性资金,需符合政府对财政及预算管理的要求。根据财政部发布的《政府出资产业投资基金暂行管理办法》【财预(2015)210号,下称“《财政部管理办法》”】的规定,政府出资设立投资基金,须由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准,同时,财政部门还要根据设立基金约定的出资方案将当年的出资额纳入年度政府预算中。


(二)信息登记和符合性审查

政府出资产业基金除按照基金业协会的要求进行备案外,根据国家发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》【发改财金规(2016)2800号,下称“《发改委管理办法》”】的有关规定,基金管理人(在公司型基金中,登记义务主体应属公司)必须同时在“政府出资产业投资基金信用信息登记系统/子系统”进行信息登记(基金募集完成之后20个工作日内)。然后,国家发改委或者地方省级发展改革部门要在30个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查,审查的要素主要包括区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策。如未通过产业符合性审查,发展改革部门会出具整改意见书,相关部门应及时与基金管理人对基金投向进行整改。


二、管理中的“个性”


(一)管理人条件较高

政府出资产业投资基金的管理人除符合基金业协会有关要求外,根据《发改委管理办法》的规定,至少还要具备以下条件:(1)实收资本不低于1000万元;(2)至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员。可以说,上述标准要高出许多已经在基金业协会登记的私募基金管理人的条件。


(二)强制托管

基金业协会对于基金托管的态度比较随意——或托管或不托管,可以由商业银行托管亦可由证券公司托管,与此不同的是,《发改委管理办法》明确规定,政府出资产业投资基金应当由商业银行托管。引入第三方监管的强制要求,虽不阻碍基金的设立和运作,但仍会对基金的“募、投、管、退”整个过程形成有效制衡,体现了对政府出资产业基金专业化、规范化的要求。


三、投资与退出中的“个性”


(一)限定投资方向

根据《发改委管理办法》的规定,通过政策符合性审查的政府出资产业投资基金,投资于特定产业领域的比例应不低于基金规模或承诺出资额的60%,投资于单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。这是落实“产业基金”产业属性和财政资金引导、放大效应的内在要求,同时也是分散投资风险(防止国有资产流失)、拉动整个产业发展的当然策略。


(二)提前退出的特定情形

按照《财政部管理办法》的规定,政府出资产业投资基金中的财政资金的退出,除了在基金存续期满时外,在一定条件下,应当提前退出。《财政部管理办法》规定的财政资金应当提前退出的情形包括:(1)投资基金方案确认后超过一年,未按规定程序和时间要求完成设立手续的;(2)政府出资拨付投资基金账户一年以上,基金未开展投资业务的;(3)基金投资领域和方向不符合政策目标的;(4)基金未按章程约定投资的;(5)其他不符合章程约定情形的。以上退出情形,应当在基金合同中明确约定,一旦出现,则财政资金可无需其他投资者同意,径自退出。


四、绩效评价与监督管理


(一)绩效评价

绩效评价分为基金绩效评价和基金管理人绩效评价。对基金绩效的评价,由国家发改委每年根据评价指标进行系统性评分,评价指标主要包括基金实缴的比例、基金投向的政策符合性、财政资金的引导和放大效应、资金使用效率、产业拉动效果以及基金的合规运作等方面。为体现绩效评价的激励作用,《发改委管理办法》规定,金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策

对基金管理人的评价,同样由国家发改委每年根据评价指标进行系统性评分,评价指标主要包括基金管理人实际管理的资产总规模、过往投资业绩、过往投资领域的政策符合性、基金运作以及团队成员行为的合规合法评价等,为体现绩效评价的激励作用,《发改委管理办法》规定,各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。

同时,《发改委管理办法》规定,所有绩效评价的评分结果,国家发改委适当予以公告。


(二)年度报告

与基金业协会关于私募基金信息报送的要求不同,政府出资设立的产业投资基金的基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内,向国家发改委/地方发展改革部门提交基金及基金管理人的年度业务报告、经审计的年度财务报告和托管报告,并及时报告投资运作过程中的重大事项。重大事项包括但不限于公司章程修订、资本增减、高级管理人员变更、合并、清算等。


(三)监督管理

除了登记、报告外,政府出资产业投资基金还要接受财政、审计部门对基金运行情况的审计和监督,同时发展改革部门还可以通过现场和非现场“双随机”抽查,通过审阅公司的有关文件、账簿及其他资料,审查其合规性。对于未规范运作的政府出资产业投资基金,发展改革部门可以会同有关部门出具监管建议函,视情节轻重,分别采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记的措施。


以上是政府出资产业投资基金相比一般的私募股权投资基金的四大突出特点,实际上在具体操作中还有许多需要特别关注的“个性问题”,质言之,政府出资产业投资基金的设立和运作是一项系统工程,在发挥财政资金杠杆效应、引导社会资本发展相关产业的同时,其专业化、规范化和透明化(有限透明化)程度远高于一般私募股权投资基金。



附:


政府出资产业投资基金设立运作过程






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