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【引导基金】一场财政支持实体经济的变革“大戏”——山东省省级政府引导基金发展纪实

济宁财政2018-07-11 06:21:06

    今年6月,山东省省级政府引导基金迎来第一个退出项目,投资回报率达到了75.5%;

  7月,山东省股权投资引导基金在国内知名股权投资服务机构发布的2016年中国政府引导基金20强排行榜中,名列全国第二;

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  经历了两年多的辛勤“耕耘”后,山东省政府引导基金迎来了收获的季节,捷报频传。

  作为山东省政府引导基金发展的亲历者,山东省财政厅副厅长高剑锋告诉记者,2014年底,山东省委省政府把创新财政资金分配方式作为全面深化财税体制改革的一项重要内容,通过设立政府引导基金吸引金融与社会资本支持产业转型升级和实体经济发展,在推动全省稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面,发挥了积极作用,取得了明显成效。

  据统计,到目前为止,山东省政府引导基金共参股设立子基金46只,认缴规模达到1276亿元,参股子基金累计实现投资项目167个,投资额182亿元,拉动其他金融和社会资本投资1160亿元,为经济社会发展注入了强劲动力,成为实施供给侧结构性改革、加快新旧动能转换的重要抓手。

  创新财政支出方式,变行政性分配为市场化运作

  2014年11月,山东省政府出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》《省级股权投资基金管理暂行办法》,拉开了政府引导基金发展的序幕。2015年,山东省财政从支持工业、服务业、农业产业、科技创新等领域的专项资金中拿出30%左右用于增加引导基金规模,主要通过参股方式,与省内外社会资本及其他政府资金合作设立各类子基金。

  在资金来源上,当前山东省省级股权投资引导基金的资金来源于省级财政预算安排用于支持产业发展和科技创新等领域的专项资金。

  在机构设置上,山东省成立了引导基金决策委员会,负责确定引导基金的资金筹集、支持方向,协调解决引导基金管理中的重大事项,并把引导基金管理办公室设在山东省财政厅。

  在运作模式上,省级政府引导基金以参股形式支持设立子基金,成为基金中的基金(FOF基金)。在参股设立子基金中,由山东省财政厅代表省政府履行引导基金出资人职责,山东省财金投资集团有限公司(以下简称“财金集团”)根据授权代行出资人职责。

  “与传统的财政专款相比,采取政府引导基金方式来支持经济发展,作用更大,效果更好。”高剑锋表示,政府引导基金主要通过股权投资方式,把分散在各个方面投向竞争性领域的财政专项资金集中起来,变行政安排为市场运作,变无偿投入为有偿使用,变直接投资为间接引导,变单一扶持为综合扶持,通过发挥财政资金的激励引导和杠杆放大效应,切实提升公共资源配置效率。

  山东省财政厅政府引导基金管理办公室主任宋杰告诉记者,在股权分配上,政府引导基金坚持参股不控股,不独资发起设立股权投资企业,省级引导基金股份一般不超过25%,并允许省、市、县各级政府共同出资扶持子基金,但共同出资比例一般不超过子基金注册资本或承诺出资额的40%。子基金按照市场化方式独立运作,引导基金及政府相关部门不参与其日常管理和项目决策,由专业的基金管理人进行日常运作。

  在基金运作上,山东省财政厅出台专门文件,赋予了财金集团“公开征集、统一受理、初步审查、尽职调查、入股谈判、签订协议、投后监管”等多项具体管理职责。

  在公开征集阶段,财金集团先面向社会公开征集基金管理人,之后,统一受理申请机构子基金设立方案,对方案进行初审后上报给山东省财政厅。山东省财政厅组织投资、会计、法律等相关领域专家和有关省直部门(单位)代表,组成评审委员会,对方案进行独立评审,确定进入下一环节名单。财金集团组织第三方中介机构进行尽职调查,对基金方案、基金主发起人及管理团队深入摸底。

  在上报审批阶段,财金集团根据第三方出具的尽职调查报告拟定出资建议书,山东省财政厅根据出资建议书和尽职调查报告提出引导基金出资计划草案,提交决策委员会进行投资决策。经公开公示后,确定省级引导基金参股子基金。财金集团与基金发起人及其他合伙人开展协议谈判,对收益分配、门槛收益率、退出机制等细节问题予以明确,以财金集团的名义与对方签订投资协议。子基金成立后,进入后续投后监管阶段。

  突出顶层设计,制度建设走在全国前列

  “政府引导基金作为一项新生事物,突出顶层设计,从制度层面进行设计规范尤为必要。”宋杰告诉记者,2014年以来,山东省针对政府引导基金出台了20多项制度办法,省政府直接发文就有4份。山东省政府引导基金制度建设,得到了财政部和工信部的充分肯定,并在国家有关会议上做了经验介绍。

  2014年11月,山东省政府出台了《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》《省级股权投资引导基金管理暂行办法》,针对山东省股权投资基金等私募基金发展相对滞后、资本市场发育不够充分、企业融资渠道和手段较为单一等问题,积极探索运用政府引导基金促进股权投资加快发展,进一步拓宽实体经济融资渠道,推动转方式、调结构。

  上述意见和办法明确了管理机构及职责、投资运作与收益分配、风险控制与监督管理等细则。山东省财政厅代表省政府履行引导基金出资人职责,山东省经济开发投资公司(财金集团前身)根据授权代行出资人职责,山东省金融工作办公室作为省政府金融管理部门,负责指导监督引导基金管理公司的经营管理。

  为促进基金加快投资、提质增效,更好地支持产业发展和基础设施建设,2016年山东省又进一步研究出台了《推动资本市场发展和重点产业转型升级财政政策措施》《加快省级政府引导基金投资运作若干政策措施》。

  在政策措施方面,要求整合功能相同、投资领域相近的引导基金,将现有引导基金优化为科技成果转化、资本市场发展、新兴产业发展、现代农业发展、工业转型升级、服务业创新、公共基础设施建设等若干投资方向;在提高基金运作专业化水平、推动基金加快出资、鼓励引导基金交叉投资、建立基金管理运作容错机制等问题上进一步提出要求;在基金投资模式上,可采取股权、债权或股债结合等方式,开展多样化投资,建立投贷联动机制,增强基金投资灵活性。

  针对省级引导基金初期投资运作中存在的“设立慢、出资慢、投资慢”的问题,《加快省级政府引导基金投资运作若干政策措施》制定了加大政策激励、完善制度约束、拓宽投资领域、创新投资方式、鼓励交叉投资等16项政策措施。

  省政府层面出台的这4份文件,搭建了山东省政府引导基金的制度框架。

  为将改革政策措施落到实处,山东省财政厅会同有关部门先后研究制定了《省级引导基金管理工作流程》《省级引导基金绩效评价管理暂行办法》《省级政府引导基金直投基金管理暂行办法》,以及不同方向的引导基金管理实施细则等20多个制度办法,形成了比较全面、系统规范的引导基金管理制度体系,确保了在基金设立、投资运作、风险控制和监督管理等各个方向、各个环节有法可依、有规可循,为推动全省引导基金健康发展奠定了制度保障。

  “尽管如此,政府引导基金的管理仍处在摸索阶段,对这项不断创新、不断变化的工作,我们的制度建设可以说是永无止境,永远在路上。”宋杰表示。

  设立直投基金,解决中小企业融资难题

  记者注意到,山东省政府引导基金除了通过子基金进行投资外,还在全国率先创新设立省级直投基金,直接对齐鲁股权交易中心挂牌企业进行股权投资。

  根据山东省政府出台的《推动资本市场发展和重点产业转型升级财政政策措施》,省级引导基金设立直投基金,委托省财金投资集团、省发展投资控股集团采取股权投资方式运营。凡2016年7月1日至年底前在齐鲁股权交易中心新挂牌的企业,直投基金给予每户300万元支持。山东省财政厅还会同省金融办出台了直投基金管理办法,建立了与齐鲁股权交易中心、省财金投资集团、省发展投资控股集团的四方协作机制,加快直投步伐。

  在宋杰看来,直投基金有着多重意义:一是直接投资可解决中小企业融资难问题。对于企业从银行融资来说,直投基金的进入提高了企业的授信,银行找上门来放贷的现象明显增多。二是极大调动了中小微企业在齐鲁股权交易中心挂牌的积极性,有效激发了全省区域资本市场的发展。

  济南嘉禾瑞丰科技开发有限公司是一家从事工业领域烟气粉尘治理的环保企业,是直投基金股权投资的众多挂牌企业之一。今年1月份,山东省、济南市直投基金共向其投资750万元,占总股本的27.28%。公司总经理宋军告诉记者,直投基金的进入不仅吸引带动了其他投资者,同时还提高了企业财务规范、管理规范,公司团队也更有信心了。

  另外,在间接投融资上,宋军说:“之前,公司没有抵押物基本上从银行贷不到款,就更别说授信了。现在不一样了,直投基金入股后,银行授信额度提高了50%,对企业发展壮大更加有利了。”

  济南嘉禾瑞丰科技开发有限公司只是直投基金对企业进行股权投资的一个缩影。据统计,山东省级直投基金共支持挂牌企业340家,落实投资10亿元,并产生了明显成效。一方面,推动了山东区域资本市场的快速发展,去年齐鲁股交中心新增挂牌企业1200家,其中直投政策实施后挂牌企业超过1000家,是中心成立5年来挂牌总和的2倍,挂牌企业总市值超过500亿元,在全国同类市场中名列前茅;另一方面,带动了市县政府跟进,引导了社会资本跟投,激发了银行对直投企业授信贷款的积极性,有效缓解了中小企业融资难题。初步统计,直投基金带动各地政府配套以及吸引金融和社会投资320亿元。

  优势互补,多方共赢

  “基金进入后,不仅给我们带来了资金,还给我们带来了观念上的转变,推动公司战略提升。”山大地纬软件股份有限公司高级副总裁、财务总监赵永光对政府引导基金进行了高度评价。

  山大地纬公司是山东省服务业创新发展引导基金参股子基金“山东华宸基石投资基金合伙企业”所投资的众多企业之一,总投资额4000万元,其中政府引导基金出资980万元,基金管理人为山东华宸股权投资管理有限公司。

  山东华宸投资总经理丁强告诉记者,山东省第三产业占整个经济的比重越来越大,服务业发展前景很大,作为政府引导基金参股的一只子基金,投资领域为现代服务业和高新技术服务业,主要投向服务业创新发展的龙头企业,以及极具发展潜力的处于幼稚期和初创期的服务业优质企业,重点扶持企业开展科技创新、服务创新和商业模式创新,发展新兴服务业态。目前基金规模2.45亿元,已经投了9个项目,覆盖了初创期、成长期、成熟期各个阶段的企业。

  对于为何选择山大地纬公司进行股权投资,丁强说,公司业务全面,发展前景好,基金进入后也能够帮助企业对接更多资源,支持企业快速发展。

  作为教育部直属高校控股、第一支进入新三板创新层股票的公司,社保软件和电力软件开发是山大地纬目前的核心业务,市场占有率稳居前列。赵永光说,公司成立于1992年,一直以来,企业满足于“小富即安”。2016年,公司通过增发股票方式引入山东华宸股权投资基金,资本市场给企业带来了很大益处,由当初注册资本1500万元、净资产5000万元,发展到现在注册资本2亿多元、净资产6亿元。

  在赵永光看来,基金进入对公司最大的好处就是带来了“倒逼机制”。“原来没有主动扩张的想法,基金进入后让我们发现有很多可以做的事情,推动了公司战略提升和升级转型。”赵永光举例说,之前公司没有产业链的考虑,基金进来后提了很多好的建议,有助于产业链的提升以及政府部门信息共享。

  而对于政府部门来讲,政府引导基金通过子基金的股权投资,既扶持了企业,也实现了政府产业目标。宋杰说:“政府引导基金非常符合实际需要,既体现出政府的引导,也充分利用了市场机制,形成了支持企业发展的合力,实现了政府、社会资本与企业的三方共赢。原来政府既管资金又管项目,企业需要先报项目,再通过专家评审等进行资金分配。而现在通过引导基金把财政资金杠杆放大,吸引社会资本进入竞争性领域,让专业化的投资人发现有潜质的企业进行投资,提高了财政资金使用效率,起到了‘四两拨千斤’的作用。”

  对于基金管理机构来说,同样也是获益方。作为山东省政府引导基金参股子基金的管理机构之一,多盈投资管理股份有限公司总经理冯壮志告诉记者,政府引导基金在资金层面、平台层面,以及内部规范管理和风控完善等方面对基金管理机构有着很大帮助。

  “政府可以做项目对接,推介项目资源,比我们团队大海捞针去找要好得多,项目优选率要高。另外,政府引导基金规矩意识和流程意识都很强,与他们合作,对于我们团队也是一种帮助。”冯壮志说,几年来,政府引导基金扶持的产业面宽了,选择基金管理人合作的思路宽了,优胜劣汰的体系形成了,扶强助优、奖优惩劣的激励约束机制也形成了。

  效益日渐显现,收获前景可期

  经过两年多的发展,山东省省级政府引导基金的效益日渐显现。

  在运作省级股权投资引导基金方面,2015年以来财金集团代表各类省级政府引导基金共参股设立了35只子基金,基金总规模179亿元,其中引导基金出资35亿元,实现了5倍多的放大作用,引入了深创投等优秀投资机构落地山东;在运作PPP发展基金方面,参股设立12只子基金,基金总规模1200亿元,其中引导基金出资80亿元,实现了15倍的杠杆放大作用,吸引了易华录集团、东方资产等大型央企组建基金管理机构落户山东。

  山东省省级政府引导基金参股子基金烟台源创科技投资中心投资的北京良业环境技术有限公司,已通过企业并购重组实现成功退出,这是省级引导基金的第一个退出项目,也是一个成功的案例,投资回报率达到了75.5%。

  一般来说,基金投资退出方式主要有IPO上市、新三板挂牌转让、第三方收购、并购股份以及股东回购等。据介绍,2015年山东省级天使投资引导基金出资3000万元参股子基金烟台源创科技投资基金,2016年4月烟台源创科技投资基金投资了北京良业环境技术有限公司800万元(其中引导基金出资167.8万元),2017年6月份北京碧水源科技宣布以现金方式收购北京良业环境公司70%的股权,子基金所持股份全部转让,对应的转让金额为1529.4万元,按照投资协议约定,政府引导基金取得净收益126.7万元。

  山东省信息产业发展引导基金和山东省节能投资引导基金,在2015年底参股设立了规模均为2亿元的两只子基金:山东中泰齐东信息产业发展投资基金和山东中泰齐东世华节能投资基金。其中,政府引导基金出资额各为5000万元,目前基金投资效率高,被投资的企业也发展态势良好。

  参股子基金负责人、中泰资本管理有限公司董事长刘玉星告诉记者,截至2016年底,山东中泰齐东信息产业发展基金完成了对8个项目的9笔投资,投资总额19777万元,完成基金实缴规模的98.9%;山东中泰齐东世华节能投资基金共完成对7个项目的8笔投资,投资总额19440万元,完成实缴规模的97.2%。山东省财政厅于2016年11月下发通报,对这两只基金进行了表扬。

  由于被投资企业发展良好,政府引导基金退出节奏符合投资预期,收获前景也很可观。据刘玉星介绍,两只基金已投资的10家企业中,有5家企业计划于2017年提交首发上市申请文件或进入上市公司并购程序;有2家计划于2018年提交首发上市申请文件,投资收益未来可期;在威海的2个投资项目根据协议约定收回了投资。另外,子基金已经再次召开投委会,拟近期投资于一家上市公司定增项目,收益也较为可观。

  深化认识,健体提质

  山东省在推进政府引导基金工作、建立完善的运行规则和职责体系等方面,积累了丰富的经验。

  “从这两年多的实践来看,政府引导基金在推动山东供给侧结构性改革中发挥着积极作用,将成为今后政府支持经济的重要抓手。”宋杰说,随着政府引导基金工作的不断开展,各方面对基金的认识也在不断深化,但还存在一些认识误区。如,把基金等同于资金,求快心急、求好心切,忽视了基金运行的内在规律,这需要进一步统一认识,加强舆论引导。

  刘玉星也表示,基金就是一定数量资金的集合,资金集合后,部分基金的资金依然保持资金属性,比如,各类货币基金。而另有一部分基金的资金,如各类股权投资基金则转变为资本属性,对该类基金的管理与要求,包括有关部门进行审计与督导,都不能把它等同于财政专项资金。

  刘玉星说,财政资金用作政府引导基金后,已经转变为市场化的母基金,财政资金到引导基金的过程是财政预算资金的支付使用过程,双方是监管关系。而引导基金到参股子基金的过程是投资过程,双方是市场化契约关系。为此,他建议政府部门对于政府引导基金及其出资设立的子基金实施分层管理,即政府部门可以直接管理全部由财政资金出资设立的引导基金。但对于子基金,只能依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出,政府部门不应该也不能越过《合伙协议》签约主体(政府引导基金或其管理机构)。

  同时,政府部门应该建立子基金及其管理机构的评价体系,本着市场化原则实现优胜劣汰,将投资能力差的管理机构及其主要管理人员排斥在政府引导基金之外。刘玉星认为,评价体系应该紧紧围绕两个指标:一是投资进度与退出进度,既要避免基金不投或投资过慢,更要避免投后难以退出或无法退出。二是投资绩效的“靓度”,可以以银行同期贷款利率为基准,对投资收益水平进行评价。

  记者了解到,2016年底,山东省省级政府引导基金从5只不按约定履行基金设立、出资、投资义务的参股基金中退出。严格引导基金退出政策,起到了激浊扬清、瘦身强体、提质增效的效果。除此之外,山东省还通过建立省级股权投资引导基金月报分析制度、加大约谈通报力度、开展基金督查调研等,加大监管力度,确保引导基金健康持续发展。

  同时,作为新生事物,宽松的舆论环境对于政府引导基金的发展也尤为必要。宋杰说,政府引导基金才刚刚起步,需要在实践中不断总结完善、探索发展。国务院印发的《关于深化预算管理制度改革的决定》《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》,明确提出“探索专项转移支付分配新方式”。既然是改革就带有风险性,既然是探索就带有创新性,宋杰和刘玉星都建议,建立容错机制,以包容的心态、宽松的环境,引导政府引导基金在资本端发挥更大的作用,让更多的社会资本来帮助实现政府调控经济的目标。