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案例:基金是如何参与PPP项目的?

法融汇俱乐部2018-08-18 09:26:50

   一、PPP项目简介

   某市经济开发区,规划总用地面积约7平方公里,拟以政府和社会资本合作(PPP)模式实施该开发区内的基础设施项目(以下简称“PPP项目”或“本项目”),主要内容为投资融资、规划设计、建设施工、运营维护总长度为58公里的市政基础设施以及相应的地下综合管廊工程,项目投资估算为36亿。

    本项目采用PPP模式运作,具体方式为BOT(Build-Operate-Transfer)方式。某区人民政府授权该经济开发区管理委员会(简称“管委会”)作为PPP项目实施机构;同时授权该经济开发区融资平台公司(简称“出资机构”)作为出资机构,参与社会资本设立的项目公司。项目公司注册资本为10000万元,其中出资机构出资10%,社会资本出资90%。项目合作期限为13年,其中建设期不超过3年。

    项目回报机制为“基于绩效考核的全生命周期可用性付费”之“政府付费”模式,可用性绩效标准分为“建设期绩效指标”、“运营维护期绩效指标”和“移交期绩效考核指标”。区政府根据《项目合同》的约定向项目公司支付经过绩效考核的可用性之政府付费。项目综合年化收益率不高于8%,最终由社会资本竞争确定。

二、基金参与PPP项目过程简介

2016年3月,管委会对通过资格预审的社会资本发布PPP项目的招标文件。某中字集团公司、勘察公司、设计公司(以下统称“中字集团公司”)与某基金管理公司共同组成联合体,参与本项目的投标。在投标文件中,该联合体明确:

1.项目公司各股东共同发起成立PPP基金(以下简称“PPP基金”),基金总规模36亿元。该PPP基金为契约型结构,由联合体成员中某基金管理公司作为管理人,由联合体合作的金融机构认购28.8亿元(80%)优先级份额,出资机构认购3.6亿元(10%)劣后级份额,中字集团公司认购3.6亿元(10%)劣后级份额。项目公司各股东按约定比例认购基金,并以股东借款方式向项目公司提供债权资金。PPP基金存续期为13年,其中前3年为建设期,后10年为运营期。项目公司在收到各期政府付费后,用于偿还股东借款。剩余根据出资比例向各股东进行分红。

2.基本交易结构如下所示:

    3.2016年4月,管委会发布中标结果公示,该联合体中标。随后,2016年5月,管委会与联合体签署了《项目合同》,联合体开始PPP基金募集工作。截止到本稿发布,本项目已通过多种渠道获得资金支持,首期募集资金已于近期投资到项目建设中。三、基金参与PPP运作基本思路

   三、基金参与该PPP项目的基本思路如下:

    1.契约型基金

本项目设计的基金属于契约型私募投资基金,其不依托一个独立的法律实体,在现行的法律下不具有独立的法律主体资格。因此,受限于我国目前的法律及工商登记现状,本项目的PPP基金不能直接作为项目公司登记股东,某基金管理公司将代表PPP基金登记为项目公司股东,实际股东权利与义务由基金份额持有人享有和承担。同时,契约型私募投资基金作为一笔集合财产,没有法人资格,不被视为纳税主体,实务中一直比照市场上发行的资管类产品,不征收所得税,由受益人自行申报并缴纳所得税。

     2.债权性投资与权益性投资比是否超限?

按照2008年9月19日,财政部、国家税务总局发布的《关于企业关联方利息支出税前扣除标准有关税收政策问题的通知》(财税[2008]121号)以及《企业会计准则第36号——关联方披露》的解释,需要确认本项目的债权性投资与权益性投资比例是否超限?某基金管理公司是项目公司的名义股东,应是项目公司的关联方,但该公司仅是股权代持。而契约型私募投资基金是一种集合产品,也不是项目公司的关联方。因此,契约型私募投资基金为项目公司提供债权性投资不受上述通知中的比例限制。退一步,即使把某基金管理公司看作项目公司关联方,其实际债权性投资与其权益性投资比例也并未违反上述规定。

     3.注册资本、项目资本金与总投资

项目公司注册资本为10000万元,区政府授权的出资机构出资比例10%,联合体出资比例90%,其中10%由中字集团公司直接现金出资,80%由基金出资,均以货币方式一次性足额出资。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号)对固定资产投资项目资本金的规定,项目资本金至少为项目总投资的20%。本项目基金总规模为36亿元,其中20%是由出资机构、中字集团公司自有资金,即36*20%=7.2亿元,同时出资机构、中字集团公司又出资0.1亿元的注册资本,故项目资本金为7.4亿元,占项目总投资的20.56%。

    4.能否满足央企的考核要求?

目前,国有资产监督管理委员会对中字集团公司主要有两项考核指标:营业收入和负债率。

本PPP项目采用公开招标方式选择社会资本,根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第9条3款以及《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金(2016)90号)等的规定,在项目公司成立之后,可以直接委托中字集团公司签署工程总承包合同,满足该中字集团公司营业收入的要求。

根据财政部在2014年2月17日发布的《关于印发修订《企业会计准则第33号——合并财务报表》的通知》等的规定,本PPP项目,某中字集团公司并不控制项目公司,因此不应当合并项目公司的财务报表。

综上,满足中字集团公司营业收入和负债率的考核要求。

      5.风险的合理分担

本项目设计的基金存续期为13年,其中前3年为建设期,后10年运营期。能够做到比一般基金期限长,同时,银行没有要求区政府(包括出资机构)提供股权回购或者担保,最重要的原因之一是对整个PPP项目的风险分担进行了合理的划分。

   (1)联合体作为项目公司的控股股东,自行承担费用和风险,承担PPP项目的投资融资、规划设计、建设施工、运营维护等风险和责任。

   (2)PPP基金作为项目公司的大股东,持80%的股权。对项目公司具有控制权,在项目公司董事会中派驻董事,并对项目公司的重大决策享有一票否决权,同时在项目运作的过程中,PPP基金的托管户、项目公司的所有账户都在银行指定行开立相应监管账户。

    (3)项目公司与中字集团公司签署《工程总承包合同》,固定总价、固定工期、确保建设交付出标准,该中字集团公司为项目的建设提供完工保证担保,建设期风险可控。  6.项目PPP运作合规:

    (4)按照《关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金【2015】167号)的要求,本项目完成物有所值评价报告编制工作;按照《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》(财金【2015】21号)的要求,本项目完成财政承受能力论证报告编制工作;按照《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金【2015】166号)的要求,本项目纳入财政部的综合信息平台库;

    (5)按照《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》的要求,本项目完成项目实施方案编制工作,并获得区政府的审核确认;

    (6)本项目的政府付费纳入跨年度预算与中长期财政规划--获得区人大常委会的关于将PPP项目相关财政支出责任纳入财政预算的决议。

 四、几个问题的思考

    从2014年开始至今,PPP基金随着PPP的热潮和国家各项支持政策的落地应运而生。以财政部1800亿元PPP支持基金为首,PPP基金以其庞大的募集规模、高规格的发起人身份而引人瞩目。据不完全统计,目前可公开查询到的PPP基金总规模已经超过5000亿元,发起人包括了财政部、省(市)政府、金融机构、大型央企(国企)、民营资本等。不同发起人背景的基金,其职责、定位和诉求各有不同,在业内的运作模式也各有差异。然而基金与PPP项目结合还需要一段时间的实践研究,本项目在此方面有了一些探索:

      1.基金可否作为社会资本参与PPP项目?

按照2015年5月19日《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发(2015)42号)等相关规定,虽然在法律层面并未禁止基金单独作为社会资本直接参与PPP项目,但考虑到PPP项目中,政府选择社会资本时需要综合考虑投资、运营管理能力的社会资本,考量社会资本在建设、运营PPP项目方面的实践操作经验,且目前基金的确在建设、运营方面能力方面有欠缺,如果仅是基金作为股东参与项目公司的设立,存在变相融资,基金单独作为社会资本直接参与PPP项目在当前是有法律缺陷的。

因此,从目前实践来看,包括基金在内的金融机构与其他具有建设、运营能力的社会资本组成联合体参与PPP项目应是符合国家当前PPP政策要求的。同时,随着PPP模式的进一步深化推广,金融机构能够转变观念和思路,如果具有承担项目的投资融资、规划设计、建设施工、运营维护等风险和责任的能力,不排除单独作为社会资本参与PPP项目的可能性。

      2.基金参与PPP项目如何保证进度?

基金从募集到投资是有一定时间周期的,而PPP项目本身的投资建设是不能耽误的。因此,在与联合体签署《项目合同》之时,一方面会对项目公司的融资交割时间做出限制,同时也会明确,无论在何种情况下,项目公司的融资不能耽误项目的资金需要,如果由于基金募集发生延误,项目公司应该通过银行贷款、股东借款等其他方式解决。如果在约定补救的期限内没有得到解决,则项目实施机构有权没收履约保函,并以项目公司违约而终止项目合同等。

      3.兜底承诺、股权回购等变相融资的理解?

按照财政部、发展改革委2016年5月28日发布的《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金[2016]32号)等相关规定,PPP项目不允许固定回报、明股实债、兜底承诺、回购安排等变相融资行为。本项目在这方面做出了一定的探索,经过前文所述的合理风险分担,在项目公司设立层面,区政府(包括出资机构)并没有兜底承诺、固定回报、明股实债等变相融资行为。同时,在基金层面,金融机构也没有要求出资机构提供固定回报、股权回购等行为,因此,本项目不存在变相融资行为。但是,从实践角度,如何理解固定回报、明股实债、股权回购等,需要从法律层面进一步明确。

      4.并表要求的理解?

本PPP项目中,某中字集团公司并不控制项目公司,因此不应当合并项目公司的财务报表。但是基金层面是中字集团公司作为劣后的,而且实践中,不同审计单位对于央企参与基金的并表仍有一个比例的要求,如分别有12.5%、25%、30%的不同要求。同时,本项目实质上最终还是由中字集团公司承担项目最终风险和责任的。因此从这个角度,央企能否真正的出表,的确存疑,实践中需要就每一个具体的案例进行分析确认。

正如,笔者在《2017年,中国PPP融合规范之年》中提及:PPP模式对金融机构传统融资方式的冲击进一步加深,针对PPP模式的新型融资方式、融资工具将初现峥嵘,其中PPP基金介入PPP项目的实施将更为成熟。无论是政府引导性PPP基金,还是PPP产业基金,将会更多地介入到PPP项目之中。此外,政府引导性PPP基金将会定位更为清晰,引导支持作用更为突出,而PPP产业基金的成本和期限将更为灵活。

       随着PPP模式进一步的深入推广,金融机构包括基金将会更积极参与PPP项目,但是如何参 与PPP项目,需要更多的探索、更多的实践。我们愿意与大家一起继续探索PPP基金的使用,推动中国PPP持续稳定的发展。

转自ppp政策解读