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PPP产业投资基金专题研究(一)——基金组织形式分析

道可特法视界2018-09-13 14:10:01


摘 要:伴随着PPP模式的迅速发展,PPP产业投资基金成为备受社会各界关注的投融资方式,各地纷纷设立PPP产业投资基金助力于撬动国内价值万亿的PPP市场,促进国内PPP产业高效和规范化发展,为社会资本参与PPP项目保驾护航。北京市道可特律师事务所金融资本市场团队将对PPP产业投资基金进行系列专题研究,本文将从基金的组织形式进行分析,梳理PPP产业投资基金的整体情况,并对其法律组织形式展开介绍。


PPP模式在国内的广泛发展,是我国经济建设模式的一项重大突破。在政企协作、互惠共赢的先进商业模式理念带动之下,社会资本参与投资运营PPP项目的建设及运营,在缓解地方政府财政压力的同时,也提高了社会资本的运转效率。根据财政部政府和社会资本合作中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》显示,截至2016年12月末,入全国PPP综合信息平台项目库的项目,共计11260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地1351个,投资额2.2万亿元,落地率31.6%。全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。行业方面,市政工程、交通运输、城镇综合开发3 类入库项目数居前3名,合计占入库总数的54%;地区方面,贵州、山东(含青岛)、新疆、四川、内蒙古位居项目数前五名,合计占入库项目总数的 48.0%,山东(含青岛)已落地项目占全国落 地总数的 16.4%,列各地之首,新疆、浙江分列二、三位。项目回报机制方面,全年政府付费和可行性缺口补助两类项目比重逐步提高。

一、PPP产业投资基金概述

PPP产业投资基金是指以产业基金形式直接或间接投资PPP项目的一种基金,一般通过股权、债权或股债联动等方式投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司,由项目公司负责具体基建项目的设计、改造、运营,政府根据协议授予项目公司一定期限的特许经营权,在基建存续期限届满时通过约定回购、份额出让或资本市场变现来实现投资的退出。PPP产业投资基金从金融工具的性质上讲,属于私募股权投资基金。

PPP产业投资基金的发展基本上紧随PPP模式的发展,尤其是从2014年起,政府部门从政策上对PPP产业投资基金予以了大力支持,PPP产业投资基金在近两年火速发展起来。


发布时间

会议/文件名称

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2014-10-24

国务院常务会议

李克强总理提出:大力创新融资方式,积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式……发展股权和创业投资基金,鼓励民间资本发起设立产业投资基金,政府可通过认购基金份额等方式给予支持。……

2014-11-16

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)

(三十八)鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金,鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金,通过认购基金份额等方式予以支持。

2014-12-02


《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)


“六、强化政府和社会资本合作的政策保障”之“(四)做好综合金融服务。……鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。”

2015-04-25


《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行令第25号)


第二十四条国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资,发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金,引入战略投资者,发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。

第二十五条县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金,并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式,支持有关特许经营项目建设运营。

2015-05-22

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国发办[2015]42号)

(二十一)完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。……鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。

2015-06-28

第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议

财政部长提出:……加大力度推广运用PPP模式。贯彻落实国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,进一步加大工作力度,在改善民生中培育经济增长新动力。研究设立PPP融资支持基金,通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式,加快PPP项目实施进度,提高PPP项目可融资性,引导各地项目采用规范的PPP模式,更好地吸引社会资本通过PPP模式进入公共服务领域,助推更多PPP项目落地。在抓好已确定的30个示范项目的同时,在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广PPP模式。

2015-12-14


《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)

 

共八章三十五条,从基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理、监督管理等方面做了规范。

2016-07-05

《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(2016年第22号)

(十)大力发展直接融资。……设立政府引导、市场化运作的产业(股权)投资基金,积极吸引社会资本参加,鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下,经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。……

2016-12-30


《政府出资产业投资基金管理暂行办法》发改财金规[2016]2800号


共七章四十七条,针对基金的募资、投资、管理、退出等环节,以信息登记、绩效评价和信用评价的方式对政府出资产业投资基金运行进行宏观信用信息监督管理。


二、PPP产业投资基金的法律组织形式


基于PPP产业投资基金本质上属于私募股权投资基金,故从法律组织形式的角度来划分,其分为公司型、契约型和合伙型的PPP产业投资基金。

1.公司型PPP产业投资基金

公司型PPP产业投资基金以股份公司的形式存在,通过募集股份将集中起来的资金用于投资;由于公司型PPP产业投资基金的治理结构与一般的股份有限公司的治理结构类似,基于其所有权和经营权没有彻底分离,所以由投资人有很大的参与决策权。

基于双重纳税的原因,在实践中,公司型的PPP产业投资基金并不多见,中国政企合作投资基金股份有限公司是目前我国最具代表性的公司型的PPP产业投资基金。根据国家企业信用信息公示系统公示的信息,该基金于2016年3月4日在北京市公司行政管理局注册成立,注册资本为1800亿元人民币,其发起人为全国社会保障基金理事会、中华人民共和国财政部以及包括中国中信集团有限公司、中国人寿保险(集团)公司等在内的9家法人股东。另根据公开信息显示,2016年12月2日,中国政企合作投资基金股份有限公司与内蒙古自治区、吉林省、江苏省、河南省、湖南省、海南省、贵州省、陕西省、宁夏回族自治区在内的9个省区在北京分别签署合作设立省级PPP基金的协议。基金总规模达到437亿元,其中中国政企合作投资基金股份有限公司出资385亿元,9省区共出资52亿元。达成合作PPP项目164个,项目总投资额5900亿元。截至2016年底,中国政企合作投资基金股份有限公司积极推动全国范围内的PPP项目投资工作,通过项目签约和在9省区设立省级PPP子基金两种方式,累计签约金额517亿元,拉动投资约8000亿元。


2.契约型PPP产业投资基金

契约型PPP产业投资基金一般采用资产管理计划、信托等形式,投资者作为信托、资产管理计划等契约的当事人和PPP产业投资基金的受益者,一般不参与管理决策。契约型PPP产业投资基金不是法人,必须委托基金管理公司管理运作基金资产,所有权和经营权分离,有利于产业投资基金进行长期稳定的运作。但契约型PPP产业投资基金是一种资金的集合,不具有法人地位,在投资未上市企业的股权时,无法直接作为股东进行工商登记的,一般只能以基金管理人的名义认购项目公司股份。

较为典型的契约型PPP产业投资基金是江苏省的PPP融资支持基金。根据江苏省财政厅印发的《江苏省PPP融资支持基金实施办法(试行)》,江苏省PPP融资支持基金由江苏省财政厅发起设立,通过政府购买服务的方式委托有资质、有基金管理经验和良好业绩的机构管理运作,基金的规模为人民币100亿元,每20亿元为一个子基金。江苏省PPP融资基金出资人由财政出资人与其他出资人构成。其中,财政出资人包括省财政厅和部分市、县财政局;其他出资人由若干家银行机构、保险信托资金和其他社会资本组成。省市县财政在发起融资基金中共出资10亿元,占比10%,其余则通过金融机构等其他出资人采取认缴制完成基金募集。充分发挥了少量财政资金的“种子”作用,撬动了10倍金融和社会资本,扩大了基金对PPP项目的投入规模。

另外根据财政部政府与社会资本合作中心公示的信息显示,江苏省PPP融资支持基金的结构如下图所示:

(上图来源:财政部政府和社会资本合作中心网站)

3.有限合伙型PPP产业投资基金

有限合伙型PPP产业投资基金由普通合伙人(General Partner,简称“GP”)和有限合伙人(Limited Partner,简称“LP”)组成,GP通常是资深的基金管理人或运营管理人,是基金的实际管理者和运作者,对合伙承担无限连带责任;LP主要是保险等机构投资者,一般不参与公司具体管理,但享有知情权,承担有限责任。在这类PPP产业投资基金中,按照结构化分级设置,LP一般又分为优先级LP和劣后级LP,优先级LP一般由银行、保险等金融机构的理财计划、保险资产管理计划的身份认购,劣后级LP一般由政府指定的平台公司或实业资本出资。如果投资产生损失,通常先由劣后级LP以出资额承担责任,劣后级LP的出资额不足以弥补损失的,再由优先级LP承担剩余的损失责任。

有限合伙型PPP产业投资基金是目前采用最为普遍的PPP产业投资基金组织形式,如江西养老服务产业发展基金、南通江海产业发展投资基金等均采用有限合伙的形式。南通江海产业发展投资基金成立于2016年10月24日,是江苏省政府投资基金与南通市合作设立的市场化母基金,南通盛世金濠投资管理有限公司是该基金的GP,首期规模20亿元,后续将通过吸纳各类社会、金融资本达到基金总规模100亿元;南通江海产业发展投资基金主要围绕南通市“3+3+N”产业体系,重点投向高端纺织、船舶海工、电子信息、智能装备、新材料、新能源和新能源汽车等重点行业子基金和符合产业导向的重大投资项目。该基金通过政府引导、市场化运作的母子基金方式,以资本为纽带充分发挥南通的地域特点,重点打造特色优势产业,推动南通江海联动发展,促进经济转型升级。

在现实采用哪种组织形式来设立PPP产业基金,主要是根据现实情况并结合上述三种组织形式的优劣点来进行选择,下表是公司型、契约型及合伙型PPP产业投资基金的优劣对比:


类型

优势

劣势

公司型

具有独立的法人地位;

融资方式多样化

双重征税;

设立流程复杂 

契约型

基金业协会备案制,设立流程简单;避免双重征税

存在基金财产与管理人财产混同的风险

合伙型

可根据合伙协议约定不同投资者的权利义务;

避免双重征税

国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人


综合以上分析,在PPP项目发展如火如荼的宏观背景下,PPP产业投资基金成为备受社会各界关注的一种投融资方式,尤其是中央政府及各地区纷纷设立PPP产业引导基金,即可以起到杠杆调控的作用,催化PPP市场运作;亦起到监督引导的作用,促进国内整体PPP市场健康发展,保障社会资本的核心利益。


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