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创见丨“87号文”给PPP产业投资基金,打开了地方政府基建的前门?

交创资本2018-11-15 08:32:28

本文由淳石资本王宁团队出品;全文共1955字,读完约需6分钟。


王宁丨淳石资本董事兼投资事业一部负责人

浙江大学经济学学士、法国鲁昂商学院学士

历任钜洲资产管理(上海)有限公司海外投资副总裁,中国-新加坡生态科技岛(省级经济开发区)公司运营及招商副总经理,并曾负责知名上市民企及世界五百强港资企业的投资板块。


今年6月2日,财政部官网发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(87号文),对政府购买服务列出了明确正面和负面清单。这等于,政府以购买服务形式打包建设项目,向商业银行融资做担保的做法遭到明确禁止。


目前国内“产业基金”包罗万象,其中很大一部分,实是政府引导产业基金,而且多数不是私募股权基金,是名股实债项目。


当前各地建设急需要资金,但资本金到位滞后,不解决资本金的问题,后续银行贷款没法跟上,建设就没法开展。国有大行人士表示,从银行角度,之所以会给政府提供资本金融资,是因为政府的该项目纳入了政府预算,或纳入了政府采购。但此类被纳入政府采购的城市建设基金,已经被“扼住喉咙”。

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87号文的正负面清单

财政部官网6月2日发布87号文以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围和方式做出界定,此前被普遍装入“政府购买服务”的建设工程类全都上了“负面清单”。


具体包括原材料、燃料、设备、产品等货物,建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程;铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程;建设工程与服务。另外,负面清单上可见“金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为”。

正面清单只有两项,分别是党中央、国务院统一部署的棚户区改造和易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项。而棚户区改造很大一部分可以获得国开行的低息贷款,因此总体而言对此类基金的需求较小。


同时,87号文颇具影响力的规定还有,年度预算未安排资金的,也就是“先斩后奏”的,还有通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资的,统统不能纳入“政府购买服务”。

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PPP模式产业投资基金的优势

最严厉的87号文出台后,原先存在侥幸心理的地方政府莫名紧张起来,这一次绝不是狼来了,而是中央要动真格了。各地方政府都有完成任务的指标,中央发文的红线不能触碰,固定资产投资的任务也必须完成,在地方政府的财力不足的情况下,如何能够完成任务呢? PPP模式下的产业投资基金或许是一条出路。

PPP模式产业投资基金能解决政府什么问题呢?PPP模式产业投资基金本质上也是一种融资载体。政府通过成立基金,吸引社会资本以股权形式介入项目公司,参与基建类项目的建设和运营,可以解决地方政府三大问题:

一、解决新建项目融资问题,对于新建类项目,政府可以发起母基金,吸引银行、保险等金融机构提供项目建设所需要的资金,解决当前建设资金不足的问题。


二、解决存量项目债务问题,由产业投资基金设立的项目公司来接受具体已经到回购期的项目的运营,通过基金介入项目后,政府通过授权来延长项目的支付和补贴期限,减轻地方政府的短期偿债压力。


三、解决城投公司资产负债约束问题,从之前的城投公司直接融资所造成的资产负债表膨胀,到现在城投公司通过发起设立产业投资基金,以基金形式筹集资金,实现表外化的融资,降低城投公司的资产负债率,与传统的地方政府以自身信用为平台公司的投融资项目承担隐性担保到到现在转变为产业投资基金模式下,地方财政以较小比例的股权加入投融资项目,对项目特许经营和收取附带权益,有助于解决地方基建融资问题,提供财政资金的使用效益。

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PPP产业投资基金的两大风险

与此同时,市场上PPP产业投资基金的两大风险也值得关注:


一是大量名股实债背后,可能由地方政府过度举债引发风险;二是直投企业股权的市场风险,还包括资金和项目时间较大错配的问题


就名股实债的典型做法而言:政府出资30%的资本金,商业银行以名股实债方式出资70%,以100%的资本金撬动大约2-5倍银行贷款。对于政府来说,整体撬动了10-20倍杠杆。


尽管银行认为70%的项目资本金的背后是政府信用,安全性高(不会坏账,债务可以永续滚动),但局部的“安全”可能累积出整体的政府负债率过高风险。


目前,商业银行参与政府类基金的资金来源,最主要是理财资金,其次是表内自营资金。银行理财资金对接该类基金的最大问题,在于期限错配后的流动性管理。产业基金期限一般在3年以上,甚至长达十年,一些名股实债PPP基金期限甚至长达二十年。如果是通过IPO或并购退出,PE的惯例也是3+2(年)或5+2(年)。而理财资金期限多在一年之内,资金到期时,基金还无法退出。尽管银行理财投资端是一个资产组合配置的概念,但期限错配如此之大,理财兑付如何平滑安排还是值得探讨。


结语



可以预计到的是,在87号文后,政府引导的PPP模式产业投资基金将会解决目前PPP在建项目后续资金引进难、PPP模式单一项目融资难、社会资本方参与难的根本问题;同时也能解决目前各地政府在财政不足情况下怎样更好的推动地方基础建设类发展的问题。


对于政府方来说,当务之急是尽快了解学习产业基金的运作模式和相关法律法规,让金融机构、社会资本能更有效的参与进来。而对于社会资本方和相关从业人员来说,应该紧跟国家政策,抓住投资机遇。


交创投资是由中国创富联盟理事会在2013年10月发起设立的私募公司,总部设立于上海。

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