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PPP引导基金何去何从?

P3带路群2018-12-05 14:20:30

文章来源:360金融PPP研究中心

原文标题:财政部监管升级之后,PPP引导基金何去何从?

文章作者系360金融PPP研究中心研究总监、360金融投资总监

随着我国金融全领域风险排查的加剧,地方政府融资通道于近期又再次遭到了强势打压——财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的落地,令地方政府用以发展地区城镇化最后的自有融资工具,即“政府直接购买服务”和“PPP引导基金”等方式也受到了严格的管制。其中,在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》中所提出的“地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”是财政部首次对地方政府向产业基金增信提出限制的规定。因此,未来地方政府如何利用基金模式合理主导投融资,促进地区城镇化发展,也成为了近期行业内重点讨论的议题。不过,我们认为,虽然这两项政策引起了金融市场不小的震荡,但也不是直接扼杀政府参与PPP引导基金一切可能性。整体来看,未来在政策和市场的推动下,PPP引导基金将会在以下三个方向上有所突破。


一、政府回购基金份额封口,但政府PPP基金仍可延续,政府参与担保企业或将成为基金增信的主要方式

  依据我国的财政管理体制和预算体制,政府性基金的相关投资是既有的存在,当然,政府性基金的合理投资模式也一直是中央和各地基金积极探索的课题。目前而言,一般情况下,为吸引银行等资金方参与地方产业基金,地方政府会以出资劣后资金,以及保证“到期回购”的模式为基金增信——财政部在2016年年初发布的《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》中曾提议:财政出资原则在基金存续期满后退出,存续期内如达到预期目标,也可考虑通过预设股权回购机制等方式适时退出。故时至今日,“到期回购”渐渐也就成为了地方政府为其他出资方增信的一种标准模式。但在新发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》提出对政府回购模式的限制之后,政府“担保”基金的模式将会逐渐退出历史舞台。但是新政在进一步限制地方政府直接“担保”的同时,也为政府参与引导基金的增信指明了出路,即:允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。以此来逐步推进政府PPP引导基金的“半市场化”转型。

二、政府PPP引导基金仍是PPP项目资本金的重要补充,且未来投资于单个项目资本金的比例将会上升

  经过近年来的市场实践,我们可以看到在PPP投融资方面目前已暴露出了许多问题。其中阻碍PPP项目“真实”落地的重要问题就是PPP项目资本金的筹措。在目前企业项目投资“表外化”的大背景下,地方政府与建设、运营企业在PPP项目资本金的出资方面通常仅愿意出到总计30%-50%,所以大部分资本金还是得由银行等金融机构解决。可对于商业银行而言,该部分股权投资通常是从“表外”通道投出,但是缘于国家对银行理财资金整体风险控制和期限错配的管制,目前大部分银行对此类投资持保守态度,这便造成了各地PPP项目落地困难的现状。故而,如有资金可以专门负责股本金的投入,便可有效激活PPP市场,带动项目迅速落地。所以,这也成为了落在PPP引导基金身上的重任——未来,在PPP引导基金进行市场化改革的同时,在市场和管理层需求的双重压力下,其核心作用也会从“广告价值”慢慢转变为“使用价值”,相应的投资决策体系也会提升效率。且最为关键的是,其适宜项目需求的“长期限”属性必将使其成为PPP资本金投资的主力军。

三、随着PPP股权退出模式逐渐清晰,“金融机构+企业”的PPP引导基金将会大范围崛起

  如之前所述,目前而言,银行投资于各类产业基金,通常会要求其他资金方为其投资份额进行到期回购。可因为PPP引导基金期限长,标的收益未做到随市场浮动,故而企业对于此类基金的投资一直持观望态度。但随着财政部等部门联合天津金融资产交易所和上海联合产权交易所等平台所研发的PPP项目股权退出模式的日渐成型,持有期限和利率匹配等问题将可以得到进一步解决,即企业可先行主导PPP项目投资,待达到财政部所制定的股权流转标准之后,可将所持有的项目公司股权或与之对应的基金份额在天津金融资产交易所或上海联合产权交易所打包上市,将其卖给利差空间允许配置此类资产,并可承受长期限的投资方——如保险机构或是国有银行境外大型银行。对于先期与企业共同参与PPP引导基金的银行或其他金融机构而言,该交易所退出模式的落地执行,也是为弱于“政府回购”的“企业回购”模式提升分量的“砝码”。同时,随着“优质资产”整体结构的调整,和基建、公共服务资产市场化程度的加深,银行也会摒弃旧观念,进一步主动开发合理的项目参与模式。相信只要基金退出方式合理、可预期,并且收益稳定性、安全性可以做到相应保证,银行参与的可能性就会日渐增大。届时PPP引导基金是否有政府参与便不再重要。

  根据《经济参考报》等媒体的不完全统计,全国PPP引导基金在2016年第三季度既已突破了7000亿规模,但在新政的全面落地执行之后,这部分PPP引导基金势必面临全面调整。综合来看,财政管理部门厌恶风险,对地方政府无端加大杠杆的行为进行管制态度明确——从2014年的“43号文”,以及2016年初的《关于土地储备和资金管理等相关问题的通知》已可以看出中央与财政部对于地方自有融资途径管理的层层加码之趋势。但是市场也不能因此而乱了阵脚,只要创新方法得当,模式市场化程度高,那依然可以使PPP引导基金健康、高效地发展,进而全面推进PPP项目的有效落地。