网络基金市场中心

“政府产业引导基金”特色小镇怎么干?

乡关共同社2018-12-11 13:10:18

政府产业引导基金(或称:政府出资产业投资基金)已经成为我国各级政府广泛使用的投融资工具,对于解决特色小镇项目前期建设资金,推动项目快速落地具有重要作用。那么,政府产业引导基金的运作模式是什么,如何用好政府的产业引导基金,本文为你全面解析。




一、产业基金的分类


从我国目前的实际情况看,产业投资基金、产业引导基金都可以简称为产业基金,都可以起到扶持产业发展、扶持企业成长的作用,但是两者的概念、运作方式是有区别的:


1.产业投资基金


通常由投资机构设立,一般是指向具有高增长潜力的未上市企业进行股权或准股权投资,并参与被投资企业的经营管理,以期所投资企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值。


根据目标企业所处阶段不同,可以将产业基金分为种子期或早期基金、成长期基金、重组基金等。


产业投资基金具有以下主要特点:


第一,投资对象主要为非上市企业。

第二,投资期限通常为3-7年。

第三,积极参与被投资企业的经营管理。

第四,投资的目的是基于企业的潜在价值,通过投资推动企业发展,并在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。


产业基金涉及到多个当事人,具体包括:基金股东、基金管理人、基金托管人以及会计师、律师等中介服务机构,其中基金管理人是负责基金的具体投资操作和日常管理的机构。



2.产业引导基金


通常由政府部门设立,比如在中央部委,工信部有电子信息产业发展基金,国家发改委有多种类型的高新技术产业基金,国家科技部有创新基金;此外,许多地方政府也设立了多种类型的产业引导基金,与产业投资基金不同,产业引导基金对企业的投入以无偿或让利投入为主,反映了政府的产业政策取向。


产业引导基金,作为政府出资产业基金往往肩负着优化地方产业结构、促进中小企业和创业企业发展、吸引社会资本参与投资、配合供给侧改革、加速本地经济发展的重任。



自2001年发改委制订了《产业投资基金管理暂行办法》,中央、各部委及各级地方政府的相关政策也不断更新。在运作模式上,政府出资产业基金一直在不断完善、规范和创新。2016年12月,国家发改委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规[2016]2800号),并于2017年4月1日正式实施。


《办法》明确了资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。投资领域包括了非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域;以及未上市企业股权,包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权、参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份,经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。



政府产业引导基金的第一目标不是盈利。其主要目标为:第一,能够实现招商引资,为小镇发展引入创新项目。第二,能够促进区域的产业升级转型,推动经济发展。同时,带动就业、为百姓创收、实现精准扶贫等。


所以,政府产业引导基金要实现的目标:产融结合是关键、产业升级是核心。





二、产业引导基金的运作模


那么,有了政府产业引导基金,如何来干?


引导基金在中国的出现,借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段,引导基金以“母基金”(FOFs)的方式运作(所谓FOFs,即投资于基金的基金,其与一般的基金不同,是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)。


引导基金通过与GP合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。


政府产业引导基金的运营模式



1、引导基金的设立模式


根据三部委联合发布的《指导意见》要求,引导基金的资金来源主要为:支持创业投资企业发展的财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;个人、企业和社会无偿捐赠的资金等。


目前,国内的政府引导基金资金来源主要有两种:一是地方政府通过财政出资独立完成,二是政府与政策性银行联合出资设立


绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资,只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行。



2、引导基金的法律结构


在引导基金设立的法律结构上,《指导意见》指出:引导基金应以独立事业法人的形式设立,由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责,并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。


目前,各地引导基金的运作主体除了独立事业法人之外,亦有部分引导基金以企业法人制(公司制)设立,在不同的法律结构下,引导基金的运作模式、监管模式以及考核激励体制均有所不同。


独立事业法人制引导基金,因其事业单位的性质,更为强调“社会服务”、“让利于民”的特点,其基金管理多委托第三方管理机构,少数成立事业编制基金管理团队,对于管理团队的考核与同级国有企业类似,相对缺乏有效的利益驱动。


企业法人制引导基金多采用公司制,由于对国有资产负有保值增值的义务,其一般会按照同股同权的原则获取基金收益,对于管理团队的激励机制相对市场化,某些地方已在实行参股激励方式,已经在向专业的市场化FOFs转型。



3、引导基金的管理模式


对于引导基金的管理运作,地方政府一般会成立引导基金管理委员会(或投资决策委员会)作为基金的最高投资决策机构,行使引导基金决策和管理职责,管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作。


管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成,比如深圳市创业投资引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任,市发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等作为成员单位。


各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别,因此其权利重心也不相同,发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色,并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。但总体来看,引导基金的管理主要归口发改委和科技部门两大系统,前者主要导向是推动本地创投业发展,后者则主要致力于推动中小科技企业融资。


对于日常管理及投资运作,各地引导基金的管理模式亦有很大差别:有的会新设引导基金管理机构,或以公司制设立并对其自行管理,有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前,引导基金的管理方式主要有以下几种:


一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金,专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室(市创投办),负责引导基金的日常管理工作;南京市创业投资引导基金的日常管理运作,也是由专门成立的南京市创业投资发展中心负责。


二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构,负责引导基金的运作;石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。


三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团,上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构,广州市创业投资引导基金则委托广州市科技风险投资公司管理。


四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司,此类公司并非引导基金的出资主体,而仅作为受托机构负责基金管理运作;后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等,由公司内部团队负责基金管理运作,内部治理按照《公司法》执行。


五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行,金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资,绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。此外,2009年成立的安徽省创业(风险)投资引导基金、2012年成立的荆州市创业(产业)投资引导基金均曾委托浦东科投作为其管理机构,也可算作委托专业机构管理的典型代表。


在基金管理费方面,对于引导基金管理机构来说,一般会得到2%左右的固定管理费。由于多数引导基金出于政策导向,主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的,并无营利要求,因此,管理机构获得业绩分成的情况并不常见。


少数引导基金为鼓励基金投向本地,会设置一些奖励机制,比如深圳市创业投资引导基金规定,按照市场通行规则,在各出资人收回对子基金实缴出资的前提下,将子基金投资净收益的20%奖励子基金管理机构,其余80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。


为鼓励子基金更多投资深圳本地项目,子基金到期清算时,对于来自深圳本地初创期项目的子基金净收益,引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至50%;对于来自深圳本地早中期项目的子基金净收益,引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至30% 。


另外,部分引导基金决策机构通常会招标或指定一家境内商业银行,作为引导基金的资金托管银行,具体负责资金保管、拨付、结算等日常工作,并对基金运作负有一定的监管职责;大部分引导基金的资金的监管、拨付等工作划归当地财政局,引导基金管理机构的资金账户仅起到资金中转的作用,如深圳市创业投资引导基金。


此外,有的引导基金理事会委托第三方机构对引导基金运作绩效进行评估,日常运作中会聘请中介机构对所参股创业投资机构进行尽职调查及各类审计工作。



4、引导基金的投资方式


根据《指导意见》要求,引导基金应按照“政府引导、市场运作,科学决策、防范风险”的原则进行投资运作,其扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。引导基金本身不直接从事创业投资业务。


目前来说,我国引导基金的主要运作模式有阶段参股、跟进投资、风险补助及投资保障等。


阶段参股:是引导基金目前的主要运作模式,是指引导基金向创业投资企业进行股权投资,并在约定的期限内退出,主要支持发起设立新的创业投资企业。


在该模式下,引导基金按照创投母基金(FOFs)的方式运作,与创业投资机构合作成立子基金,然后子基金投向创业企业,在此过程中,引导基金不参与子基金的日常管理,仅仅充当出资占股角色。子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%,且不能成为第一大股东。该运作方式能够通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业,从而起到政府资金的杠杆放大作用。


跟进投资:是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业,引导基金与创业投资机构共同投资。一般来说,创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资一年内,可以申请跟进投资。引导基金应按创业投资机构实际投资额50%以下的比例跟进投资,且每个项目投资额不超过300万元人民币。引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理。


风险补助:是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助。《引导基金管理暂行办法》规定,引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的5%给予风险补助,补助金额最高不超过500万人民币。风险补助资金主要用于弥补创业投资损失。


投资保障:是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后,引导基金对“辅导企业”给予奖励。《引导基金管理暂行办法》规定,引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助,资助金额最高不超过100万元人民币,资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。




三、产业引导基金关注的重点领域


——高科技新兴产业


高科技新兴产业成长期较长,投资回收期长,社会资本参与度较低,不能有效推动产业发展,需要政府通过产业引导基金带动社会资本促进高科技新兴产业的发展,实现产业升级。


政府产业引导基金重点投资生物产业、新兴信息产业、节能环保、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料等属于国家、省市重点战略规划发展的高科技新兴产业。根据各高科技产业发展的不同阶段以及产业政策,所投资的高科技产业的具体方向会有所侧重。




——现代服务业


现代服务业也是政府产业引导基金投资的重点。具体而言,政府产业引导基金关注在现代服务业中有着良好市场前景的新兴领域,例如旅游、金融软件与信息服务、文化创意、教育、物流等领域。同时,各省市也会结合自身的特点,进行针对性投资。



——地方优势产业


各省市的政府产业引导基金也注重于对地方优势产业的投资,对有规模、有效益的地方优势产业予以支持。如吉林股权基金要求投资现代农业、秸秆综合利用领域,根据自身的产业优势推动新农业发展。



——基础设施建设


基础设施建设也是政府产业引导投资基金的投资范围之一。基础设施建设资金需求量大、建设期长,社会资本参与程度较低,政府产业引导基金的参与能够释放市场需求,激发市场活力,推动基础设施建设。




→→延伸阅读《产业引导基金的运营模式案例》


——北京市中小企业发展基金


早在2008年,北京市就建立了国内首支省级中小企业创业投资引导基金(以下简称“引导基金”),尝试市场化运作模式,引导基金初始规模为8亿元。2013年12月底,经北京市政府批准,北京市经信委与北京市财政局共同设立北京市中小企业发展基金(以下简称“中小基金”),集中发力地支持中小企业发展。


中小基金是由母子基金构成,截至2015年12月底,基金规模22.2亿元。中小基金主要是以整合现有资源为主、筹集部分专项资金、当年预算适当增加、以后逐年补充发展的方式设立,主要构成为9.2亿元的中小企业创业投资引导基金、1.5亿元的高端制造业担保代偿资金、2.5亿元的中关村现代服务业专项资金以及新增预算安排9亿元的中小企业发展专项资金。


基金运行方面,截至2015年12月底,已签订投资协议的引导基金参股创业投资公司共8批34家,协议出资总额为61.70亿元,其中:引导基金协议出资额约15.40亿元,合作创业投资机构协议出资额约46.30亿元,财政资金放大约4倍。引导基金已从12家参股创业投资公司完成退出,所投资金3.332亿元已全部回拨至引导基金专设账户,实现了财政资金的循环使用。


同时,引导基金合作创业投资公司已对290家中小企业进行了股权投资。其中,电子信息项目29个,占所投项目总数的10%;互联网项目178个,占所投项目总数的61.38%;节能环保产业项目18个,占所投项目总数的6.2%;生物与医药产业项目22个,占所投项目总数的7.59%;高端制造业的项目13个,占项目总数的4.48%;文化创意产业的项目26个,占所投项目总数的9%。新材料产业项目2个,占项目总数的0.69%。此外,还有一个现代服务业项目,一个新型农业项目,分别各占0.34%。根据数据统计,290个所投项目中,初创期项目212个,占所投项目总数的73.1%;早中期项目71个,占所投项目总数的24.5%;成熟期项目7个,占所投项目总数的2.41%。


业绩目标实现方面,从投资区域上看,引导基金投资于北京地区中小企业占总投资项目的比例、投资额比例不仅大大高于70%的政策目标,并领先于本市及全国其他地区引导基金;从投资行业上看,290个投资项目全部符合政策导向和北京市城市功能定位,超过70%的政策目标;从投资阶段上看,符合投资阶段政策目标导向的初创期、早中期项目比例高达97.6%,超过70%的政策目标,高于北京市及全国其他地区引导基金的同一指标。


投后管理方面,北京市经信委作为发展基金的管理机构,每个季度会召开汇报会,要求参股创投企业对投资及运营情况进行汇报。但其认为仅定期召开汇报会既枯燥又无法为被投资对象提供实际的增值服务,未来希望通过整合自身的资源以及与其他机构合作举办沙龙、冷餐会等一系列活动,为被投资对象进行产业对接,并实现投贷联动。


为进一步放大中小基金的引导作用,拓宽中小企业融资渠道,中小基金设立了债权基金,首次出资3亿元。与北京中关村科技融资担保有限公司、北京中小企业信用再担保有限公司、北京海淀科技企业融资担保有限公司等3家合作机构共同设立3支子基金,每支子基金规模2.5亿元,合作期限3年。同时,安排2亿元风险补偿基金,支持北京银行新增小微企业信贷规模超过100亿元,解决小微企业因抵押担保不足难以获得银行信贷支持的问题。


——湖北省长江经济带产业基金


为抢抓“一带一路”、长江经济带开发开放和长江中游城市群建设等国家重大战略机遇,湖北省于2015年12月发起设立最具市场化规模的湖北省长江经济带产业基金。该基金由湖北省财政出资400亿元人民币发起设立引导基金,由引导基金募集社会资金,发起多支母基金,其总规模为2000亿元左右,共同构成湖北省长江经济带产业基金。母基金再通过发起子基金或直接投资的方式实现对外投资,力争放大到4000亿元,最终带动约10000亿元的社会投资投向实体经济。


在投资原则上,湖北省长江经济带产业基金贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,定位于扶持产业发展,重点推动战略性新兴产业发展、传统产业转型升级、优势产业做大做强。在基金所涉及的投资领域上,基金的投资方向主要聚焦于七大战略性新兴产业,即节能环保、新兴信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料;同时,设置了包含房地产、基础设施、金融衍生品在内的负面清单。


在管理团队上,湖北省长江经济带产业基金只选派一位政府干部担任管理公司的董事长和法人代表,其他人员全部通过市场化方式产生。这样的团队配置,既可以使政府把握整体的方向政策,又可以使由市场化方式产生的团队成员在投资决策时作出更专业的判断。


在前期尽调上,湖北省长江经济带产业基金为每支拟合作机构配备一个由内部成员组成的团队,团队成员包括负责整体把控的领导、分别负责业务和风控方面的人员以及负责整体协调的人员,团队成员具备一定的投资专业背景,专业能力较强。在尽调过程中,首先,湖北省长江经济带产业基金内部的团队会对于拟合作的机构进行初步尽调,并形成初步尽调表;然后,内部团队会与第三方财务、法务、商业机构四方同时入场尽调,分别形成独立的报告,并由各机构提交专业尽调评价表。其对于尽调的要求细致、严格,尽调标准也趋于社保尽调的标准。


在基金管理上,湖北省长江经济带产业基金实施高度市场化的管理模式,但为保证政府目标的实现,其积极运用权力清单、负面清单、合伙协议约定、违约回购份额等市场化手段实现对基金的监管,并且基金管委会会按照市场化的原则制定一系列的考核评价制度,从基金整体效能出发综合考察,不对单个基金或单个项目的盈亏进行具体评价。一系列的考核制度也是确保基金的投向以及其能在设立的轨道上运行,从而确保实现省委、省政府战略意图。



更多精彩

敬请期待




春风十里·不如读你:

1.【效能革命】产业招商“十六字诀”开启政府招商引资的新模式!

2.“运营前置”在特色小镇的投资体系里有多重要?这两张图告诉你!

3.冯涛博士深度解析:行业领军的“春风十里小镇®”到底应该怎么做?

4.“西商大会”重磅来袭!快来看看春风十里小镇®的推介词【产融联创共同体®

5.1200亿产业基金:关注共享度假领域“模式创新、高增长、高盈利”特色小镇项目!




2017

特色小镇,春风十里

风已来,就等你

联系电话

13718719276

(微信同步)