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翁孟勇:建立交通发展基金,吸引社会资本参与

中国公路2018-07-17 06:39:22

财政性资金是交通投资的重要来源和基础性保障,但是一直存在来源不稳定、规模不稳定、管理过于分散、预算粗放、使用欠规范等突出问题。


在今年“两会”期间,来自江苏代表团的全国人大代表、交通运输部原副部长、中国公路学会理事长翁孟勇带来了名为《关于建立交通发展基金制度,促进交通持续健康发展的建议》(下简称《建议》)。


△ 全国人大代表、交通运输部原副部长、中国公路学会理事长翁孟勇 资料图


《建议》指出,交通是国民经济的基础性、服务性、引导性、战略性行业,交通发展对投资需求巨大。2017年我国铁路、公路、港口、航道、机场等交通基础设施总投资占GDP的3.8%,对经济稳增长发挥了重要作用。财政性资金是交通投资的重要来源和基础性保障(包括车购税、燃油税、港建费、铁路建设基金、民航建设基金等专项资金、各级一般财政性资金、地方政府债券等,以专项资金为主),以有限的规模吸引了大量社会投资,对拉动投资、推进民生基础设施建设发挥了关键作用。但是,也一直存在来源不稳定、规模不稳定、管理过于分散、预算粗放、使用欠规范等突出问题。


《建议》称,当前,我国交通已开启建设交通强国的新征程,应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,探索建立交通发展政府性基金制度,规范资金使用管理,提高投资绩效,为交通发展提供持续稳定的财政保障机制。



在翁孟勇看来,建立交通发展基金有其必要性和重要意义:


——为交通投资提供持续稳定的公共财政保障,对适应新阶段交通投资需求特点和经济稳增长具有重要意义。交通不仅建设期投资强度大,运行维护期也需要持续稳定的大量投资。我国综合交通正处于大规模加快成网建设期,投资强度较高,预计2030年之前我国综合交通投资占GDP的比重将维持在3.2%以上。


翁孟勇透露,据了解,目前正在酝酿相关税改方案,中央专项车购税即将调整为地方一般税,港建费和民航建设基金存在被取消可能,燃油税专项用于交通支出比重不断下降,且随着新能源汽车普及,未来燃油税收入增长将放缓甚至负增长,而一般财政性资金和地方政府债安排用于交通的支出极不稳定,规模偏小,这些变数和趋势将给未来交通发展资金保障带来较大挑战。因此,迫切需要建立交通政府性基金,形成多渠道的财政性资金池子,平复波动,为交通投资提供持续稳定的财政性资金来源和基础性保障。


——完善资金使用管理,对规范交通投融资和控风险具有重要意义。各种来源的财政性资金汇集到地方,性质不一样,管理主体不一样,成为了地方的融资资源,为各类融资平台打开了资金腾挪的空间,“八个瓶子七个盖子”不规范运作普遍,一些资金在使用过程中被逐级加杠杆,风险不断积累。目前全国公路系统的债务余额巨大,且每年均在快速增长。建立交通发展政府性基金,建立一套统一的资金使用管理制度,有利于约束规范地方融资,对行业降杠杆、控风险有积极作用。


——优化资金科学分配,对提高投资绩效和交通发展提质增效具有重要意义。我国交通预算编制还比较粗放,建设项目的资金预算编制依据主要是规划未达标里程,养护项目的资金预算编制主要依据各地的交通网络规模和技术等级。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,交通发展工作重点也逐步由量的增加转变到质量和效率的提升上来,以供给侧结构性改革为主线,推动质量变革、效率变革、动力变革。通过交通发展基金制度系统性设计,建立和完善交通预算绩效制度,以“提升安全性能、减少拥堵、促进节能减排、降本增效、加强网络连接”绩效目标为导向,作为项目预算编制依据和考评依据,可以极大提高交通投资绩效,有利于交通转型升级和提质增效。



为此,翁孟勇带来建立交通发展基金的相关建议:


关于基金的目的。顺应新时代建设交通强国的需要,按照财税体制改革的总体要求,借鉴发达国家成功经验,建立交通发展基金制度,加强交通运输发展公共财政保障能力,稳定交通运输发展财政性资金来源,规范资金使用,控制债务风险,科学化交通预算,提高交通投资绩效,促进行业治理能力现代化。


关于基金的定位和分级。交通发展基金为政府性基金,根据需要,可作为引导性投入,吸引社会资本参与设立多种形式的产业基金建立中央和省级两级交通发展基金,中央层级基金主要投向中央本级交通财政事权,分担共同财政事权支出,适当补助地方财政事权支出;省级基金主要投向省级交通财政事权,分担共同财政事权支出、适当补助市县事权支出。


关于基金的组成。交通运输发展基金为由目前各种交通专项税费、用于交通支出的一般性财政性资金、政府债券、政府投资收益等组成,有别于向公民、法人和其他组织征收的、新设税费来源性质的政府性基金,是现有资金来源组成的资金池。


关于基金用途。主要安排用于包括:交通基础设施建设、养护管理、交通运输基本公共服务支出、政府债务偿还、交通转型升级战略性引导支出。为促进综合运输协调发展,可从中安排部分资金,设立专门的综合交通运输发展子基金。


关于基金使用管理。基金坚持专项用途、统一管理和规范使用,合理界定财政部门与交通运输主管部门在预算编制和审批、项目计划、资金拨付、资金使用监管、绩效考核的职责分工。按照资金支出的不同性质,严格资金拨付程序。加强基金中的政府性债务管理,为债务确定控制线和合理规模区间,建立债务风险预警及应急处置机制,建立债务风险评测指标。强化基金绩效管理,逐步完善绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的事前、事中、事后绩效管理机制,建立具有交通特色的预算绩效评价指标体系,将绩效评价结果作为编制三年滚动预算、调整资金支出结构、完善资金政策的主要依据。加强基金对创新性交通PPP项目的支持,严格按照PPP的相关管理规定执行,加强基金安排用于产业基金的资金监管。



翁孟勇建议,有关部门着手研究建立交通发展基金制度的可行性,可结合未来的交通专项税改革,先行在省级层面开展试点,出台基金使用管理办法,总结经验,条件成熟时,在全国推开。


创新投融资模式,推动行业向前发展

2016年4月召开的“首届公路交通基础设施建设投融资创新论坛”上,翁孟勇坦言,资金是制约交通建设发展的问题,公路投融资面临挑战,由于财税体制改革,预算体制改革等使地方预算吃紧,基础设施供给能力下降,此外,公路建设向中西部深入推进,建设成本增长,建设难度大,收益期长,难以吸引社会资本,而收费公路制度对社会资本的吸引力越来越弱,地方债务压力较大。同年10月,翁孟勇在“PPP与交通基础设施投融资高端对话”上提出,交通发展需要投融资政策上的创新,我国各地差异大,项目差别大,所以在把握要义原则的基础上要鼓励创新,要给地方政府,给企业运作上有一定的空间。2018年1月的“中国交通投资年会”上,翁孟勇提出,在每一个发展阶段中,资金都是关键的制约因素,而投融资模式与运营模式的不断创新,也成为推动行业发展的动能之源。他强调,要实现交通强国的发展目标,大力拓宽资金渠道、盘活存量资产、加强风险控制是当务之急。正如《建议》中所说,探索建立交通发展政府性基金制度,规范资金使用管理,提高投资绩效,为交通发展提供持续稳定的财政保障机制。


此外,一些省份也在不断探索交通建设基金的建立:


2016年8月,贵州交通产业发展基金揭牌成立,总规模400亿元,首期募集资金90亿元。资金主要投资领域为贵州公路、水路交通基础设施项目地方资本金,其规模不低于基金总额的70%。该基金7月16日经贵州省政府批复同意设立。省政府授权省交通运输厅履行政府出资人职责,委托贵州高速公路集团有限公司、贵州交通建设集团有限公司作为共同发起人,利用省级财政交通建设专项资金和自有资金设立;省财政厅会同省交通运输厅负责落实财政出资,并分年度纳入财政预算。


2017年12月27日,四川交通投资基金首期设立成功。该基金是四川省成立的第一支省级交通行业引导基金,也是省财政出资规模最大的一支引导基金。经省人民政府常务会议同意批准设立,按照政府引导、市场运作、规范决策、防范风险的原则,由省级财政交通专项资金出资50亿元,向社会资本募集资金,基金规模500亿元,存续期不低于10年。投资领域为四川省境内中央和省级交通运输规划确定的高速公路、普通国省干线公路、农村公路、水运工程、客运枢纽站场等公路、水路交通基础设施重点项目。


2018年1月24日,新疆新丝路乌尉交通产业发展基金合作签约仪式在京举行。签约后,基金将投向目前国内投资规模最大PPP项目——新疆乌尉项目。新疆乌尉项目是新疆自治区政府促进区域互联互通、推动经济社会发展重点建设项目,更是落实国家“一带一路”倡议的重量级工程。


来源:澎湃新闻、新浪财经、贵阳日报等

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